Submission on the Public Consultation on "Real-name Registration Programme for SIM Cards" (Chinese version only)
Date: 19/03/2021
商務及經濟發展局就全港使用電話智能卡（下稱儲值卡）推行實名登記制，杜絕匿名騙案及罪案的發生。惟本處認為制度及文件建議，將為社福服務、乃至社會上不同的弱勢群體，帶來不少擔憂與疑慮。而是次公眾諮詢時間十分短促，社會大眾未能充份討論及凝聚共識，措施如何具體推行亦未有詳細內容。本處在下文將提出不同意見，期望政府能顧及社福服務與社會各方的疑慮，再三思量。
1. 「用戶」定義不明 必需盡快釐清
本處認為不同處境的「用戶」定義，直接影響「用戶」最終登記的儲值卡數量，故期望政府能進一步清晰定義「用戶」。以本處面對的處境為例，到底「用戶」是指本處作為一整體來考量，憑由政府發出的有效證明文件來登記儲值卡，或是本處轄下逾百個服務單位與服務計劃，能各自向持牌人登記。本處期望政府盡快清晰相關定義。
2. 每名負責人持卡數量少 影響行業實際運作
每名用戶按建議只能登記不多於三張儲值卡，以社福機構為例，實嚴重影響實際運作。如本處的兒童住宿照顧服務，轄下每所兒童之家的主管同時肩負二、三十多名兒童的生活照顧及福利需要。若主管可登記的儲值卡數目嚴重不足，將未能全面支援照顧對象在生活、社交、學習等多方面需要，嚴重影響行業的實際運作。故此，本處期望政府大幅增加每名負責人儲值卡登記數目，減低對行業的衝擊。
3. 運作層面不可行 不配合社福運作
社福機構往往因應社會發展及服務需要，調整人手調配，故轉職及離職時有出現。文件現建議以代表人負責進行登記，若代表人轉職或離職，則早前因其職權而登記的儲值卡，效用及承擔相關法律責任有否因而變化，文件未有提及會如何處理。故本處建議政府制定措施時，需詳加考慮如何應付社福機構人手變化等實際運作狀況，並對處理相關法律責任的問題作具體建議，讓社福機構得以遵守措施。
4. 加重弱勢群體負擔 剝削巿民選擇空間
登記制度將壓縮無需登記、現收現付的儲值卡巿場規模，不單打擊現時靠銷售儲值卡的販商生計，也令一眾弱勢群體、尤其基層家庭人士，或需轉用固定月費計劃，這將增加他們的日常開支。另一方面，企業負責人作為登記代表人，將減少他們在正常合理情況下能使用儲值卡的數量。故此，本處期望政府制定措施時，必須考慮基層巿民的生活所需。
5. 社工不適合擔任「合適成人」 需明確表明法律責任屬誰的問題
有建議讓社工在實名登記制下，擔任「合適成人」，為16歲以下人士作身份確認，以便進行登記程序。然而，本處認為社工不適合擔任「合適成人」，並認為「合適成人」應只包括家長、親人或合法監護人。而且，若該名16歲以下人士，其後犯上涉及使用該智能卡的罪行，現時措施建議並未清楚闡明，為其確認身份的「合適成人」要否或需要承擔多少相連的法律責任，因現行法律上並無相關案例，存有太多灰色地帶。故本處期望政府方需同時清晰表明法律責任屬誰的考慮，以免確認人誤墮法網。
6. 與非政府機構合作無助解決登記人爭端
政府有建議提到會與非政府機構合作提供協助，讓長者或有需要巿民完成實名登記，本處對此有極大保留。本處認為這只會加重現時部份服務單位（例如長者鄰舍中心、地區長者中心等）同工的工作量；而新添的工作性質，預期需調配更多人手，協助解答與措施相關的查詢或所引起的紛爭。而且，政府現只是粗略地提出一個推行的時間表及提供協助的方向，但欠缺其中的具體操作的內容、解說與安排措施等的建議，本處期望政府重新思考。
7. 清晰保留、儲存及登記資料安全使用的機制
本處認為保留及儲存不必要的個人登記資料，只會增加資料遺失或被不當使用的風險。本處認為政府應按《個人資料（私隱）條例》第二原則，合理地制定資料的儲存時間，並在資料儲存時限到期後，清楚列明銷毁資料的具體執行安排。本處更認為政府應盡快建立清晰及可行的資料安全使用機制，並盡快向巿民闡明政府及執法機關在使用登記資料等具體操作，從而減低巿民對個人資料儲存及使用的疑慮。
8. 實名登記下難塞漏洞 國際經驗證未必可行
政府資料顯示大部份電話騙案均涉及香港境外的來電的狀況1，然而，政府現提出規管本地儲值卡的建議，本處對所提出的措施，成效存疑。此外，現時涉及電話的罪行，不少均應用虛擬電話號碼、IP網路傳輸語音資料（VoIP）的技術來達至目的，在技術上並不一定涉及儲值卡的使用，故以登記本地用儲值卡來杜絕相關罪行，實難以有效填補漏洞。根據墨西哥在2009年推行實名登記措施的經驗2，措施實行後不單未能有效遏止相關罪行，更造成其他的反效果（如手提電話失竊案件增加），措施其後於2012年取消，當局轉為與電訊網絡供應商合作以填補原有措施的漏洞。故此，本處認為透過個人登記未必能有效遏止電話罪案。
9. 迫切緊急嚴重罪行需清晰定義 巿民權利需受保障
政府有意在懷疑發生嚴重罪案時，在迫切或緊急情況下，執法機關即使沒有法庭手令仍可向持牌人索取用戶的登記資料。本處認為這些狀況定義模糊，勢令社會產生強烈疑慮。此外，本處認為政府擬將監禁三年或以上的罪行定為「嚴重罪案」，門檻太低。本處強烈建議政府需清楚定義迫切狀態及緊急情況，並清楚列明與措施原意相符的嚴重罪案，列入具體範例清單，說明會應用措施、索取登記資料範疇。政府並需同時制定索取資料的具體機制及程序，以減低巿民對整體措施的疑慮。 巿民的通訊權利一直受不同的本地法例及國際公約所保護，故執法機關向網絡供應持牌人索取登記用戶的個人資料，應重回向法庭申請手令這一直行之有效的機制，去平衡調查執法與巿民權利得到保障的需要。
結語
我們樂見政府探討以更合適、合宜的方法，去減低電訊網絡遭不當使用甚至濫用的機會，以保障電訊服務的健全及通訊網絡的安全。然而，本處認為要杜絕誤用、甚至濫用儲值卡的匿名性質來犯電話騙案，單靠行政措施與法例，只是事倍功半。政府實需藉更多針對性的公民及社區教育，提高整體巿民使用通訊科技的能力，建立正確使用通訊科技的應有態度外，致力提升巿民的資訊素養水平，更是政府當務之急。
- 香港政府新聞處（2021年1月13日）。《立法會十四題：電話騙案新聞公報》。https://www.info.gov.hk/gia/general/202101/13/P2021011300530.htm。
- GSM Association (2016 April). Mandatory registration of prepaid SIM cards: Addressing challenges through best practice. https://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2016/04/GSMA2016_Report_MandatoryRegistrationOfPrepaidSIMCards.pdf.