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就「擬議強制舉報懷疑虐待兒童個案的規定」諮詢文件提交意見

日期: 03/09/2021

政府早前就建立強制舉報機制(下稱:強制舉報)的可能性進行諮詢,本處對政府就保護兒童法例及措施進行諮詢表示歡迎,惟文件內容仍有不少待澄清之處;而一個月的諮詢期亦略嫌不足,持份者較難作出深度回應。此外,討論強制舉報立法實涉及一連串相關的配套措施,建議政府應考慮一併討論和諮詢。本處盼望政府繼續吸納民間及各關注團體的意見,為推行保護兒童政策及措施建立良好基礎。

 

一、諮詢文件有待澄清之處

本處建議政府需就以下各點作出澄清:

  1. 文件中「有造成嚴重傷害的迫切風險」及「沒有按照責任舉報個案」未有清晰定義,容易造成日後誤報及漏報的情況。
  2. 文件沒提及有否足夠清楚的初步評估準則。這準則相當重要,尤其當個案牽涉長期困難的家庭,如家長受濫用物質問題或精神問題困擾,又或對於一些因為多元文化背景而對保護兒童有不同理解的人士,社工往往需經多方平衡下作處境性評估,若沒有清晰準則,社工以至其他專業人員如幼兒教師、治療師、醫護等也難以判斷應否舉報,因而有機會觸犯法例。
  3. 文件沒闡明社工如何在保密原則及強制舉報下維持平衡的措施,這會令公眾對社工保密原則存疑,社工亦難再取信於服務對象,更壞情況是使到原本應受關注的家庭不願尋求協助,造成服務對象隱蔽化,有違強制舉報及早識別的原意。這對一些自願性質的服務,如自願戒毒輔導服務、家庭服務等影響較大。
  4. 文件沒有註明以監禁作為罰則的理據。若罰則太重,會對強制舉報人員造成不合比例的威脅,或會造成過多的反應性舉報。
  5. 文件沒有把警務人員列入強制舉報名單,亦沒有交代將他們排除在名單以外的理據,惟警方往往是最早接觸家庭事故的專業之一,在現行保護兒童系統中亦扮演重要角色。
  6. 文件雖提及有關條文會包含「規定為舉報者提供身分保密的保證」,但沒註明具體的執行措施。
  7. 文件提及法例會納入賦予舉報者豁免權的內容,使其免於承擔因本着「真誠」作出舉報而引致的任何民事、刑事或行政責任,惟文件並未釐清何謂「真誠舉報」的理解。
  8. 文件未有澄清由哪一負責部門處理強制舉報,是警方、保護家庭及兒童課等現有部門,還是會由政府另撥資源處理?若由現有部門負責,本處擔心會因為工作量大增而不勝負荷,影響整項措施的運作,政府宜作審慎評估。

 

二、考慮立法強制舉報的先決條件

強制舉報不應被視為解決虐兒問題的唯一方法。現時整個保護兒童機制的支援配套嚴重不足,若只着重及早識別,而未有加強例如兒童住宿照顧服務、輔導支援服務、育兒指導、兒科病房、錄影口供等配套服務及措施,只會令現有服務百上加斤,難以運作。事實上,在不少已發展地區,強制舉報只是整套保護兒童法例的一小部分,建議政府考量整個保護兒童機制,完善及加強服務配套。有加拿大法律學者以渥太華為例,指當地醫療專業人員的強制舉報率長期偏低,原因在於機制欠缺周全考慮,未能充分保障舉報者及兒童的利益1。渥太華醫療專業人員的關注與本地社會服務的關注不謀而合。本處認為,當局擬推行強制舉報的同時,應具備足夠的視野,從宏觀價值理念、相關法例、以至實務流程等不同方向出發,全盤檢討香港保護兒童的政策,並找出最急需處理的「痛點」,完善各項相關服務配套,以配合強制舉報的實施。就此,本處有以下多項建議:

 

1. 協調角色衝突問題

不少虐兒個案的家庭都受着其他問題困擾,如婚姻、精神健康等,並一直有社工跟進,例如一位正在戒毒、但懷疑虐兒的母親。惟社工既要爭取受助者的信任,又要負起強制舉報的責任,實在難以維持與受助者的關係,令「保護兒童」與「支援家長」這兩個角色出現矛盾,難以平衡。本處建議讓個案調查人員及跟進人員需有清晰分工;為受長期問題困擾家庭的懷疑虐兒個案制定評估及執行指引2,讓專業人員在平衡「保護兒童」及「家庭支援」時能有所參照,確知在甚麼情況下必須舉報;為強制舉報人員提供持續培訓及支援措施,讓他們清楚掌握保護兒童機制的運作、評估準則、角色分工等。

 

2. 成立篩選及協調單位

設立一個獨立於「保護家庭及兒童課」的單位,負責初步篩選及協調工作,避免因新例通過後個案大增而妨礙單位之日常運作。新單位除接收舉報外,亦應初步為懷疑虐兒事件進行評估及調查,並作出建議、轉介或分流;於「接案層面」(intake level)作出跟進,以確保事件能夠得到適當的介入,例如:就低風險事件向舉報人作出建議及跟進;了解接收個案單位的跟進狀況,危機個案的介入作出即時轉介,確保個案已獲合適單位跟進等。

 

3. 盡快檢視「緊急/短期兒童住宿照顧服務」的承托能力

強制舉報一旦實施,業界預期須接受「緊急/短期兒童住宿照顧服務」的個案將大幅上升。然而,按本處2020-2021年申請兒童住宿服務接獲的緊急寄養服務數字顯示,有582位3兒童因配對不成功而退出申請,當中更有不少未能成功配對服務的兒童被迫滯留在醫院。雖然,勞福局曾指出於2018年輪候一般寄養服務個案的所需時間約為2個月,惟本處單在2020-2021已有54名4兒童因未能在3個月內獲得配對服務而須按機制退回予社署中央轉介組。另外,本港現有寄養家庭數量對人口比例為0.0129%5,遠低於其他國家,例如英國(0.0795%)、美國華盛頓洲(0.0649%);縱然,社署在2017年推出多項措施招募及挽留寄養家庭,但自措施推出以來實際寄養家庭增長數目每年不足20個6,從中可見現有兒童住宿服務的資源仍屬緊絀。因此,為免因為資源不足而延誤了兒童獲得應有的保護,本處認為在落實強制舉報前務必檢討現有「兒童住宿照顧服務」是否足以承托個案急增的能力。

 

4. 增撥資源以加強辨識及跟進的效能

 

4.1. 設立「常規社工」於健康院及健康服務中心

現時大部分的兒童均在教育體系內能被接觸,但0-2(或3)歲的兒童及家長則不在該體系內,故當問題出現,甚或發生虐兒事件,一般較隱蔽亦難被發現。文件中第18段提到「探討在母嬰健康院及學生健康服務中心增設當值社工的可能性」實在是姍姍來遲;然而,本處更認為母嬰健康院及學生健康服務中心不應只配置「當值社工」,應設立「常規社工」讓家長/照顧者/兒童在健康院及健康服務中心能即時接觸社工,了解其困難而作出跟進;同時,亦能提高家長和照顧者的求助動機,達至預防和及早識別潛在的虐兒個案。

 

4.2. 加強支援用以改善家庭照顧的措施

不少出現虐兒事件的家庭均承受著莫大的壓力,包括:照顧技巧不足、缺乏外間支援等,社會理應為這些家庭提供足夠的支援,以加強他們面對困難的能力,及在有需要時給予意見,避免虐兒事件再度發生。然而,無論是提供家庭及個人輔導的綜合家庭服務、提升照顧技巧的家務指導服務、社區上各種的托兒及暫託服務,一直都出現供不應求的情況且難以為有需要家庭提供及時和深入的支援。為此,政府應審視各類支援服務的運作狀況,增撥資源在處理問題之餘,亦能有足夠深入的跟進和支援服務,與受困家庭攜手去移除引發問題的源頭。

 

4.3. 學前單位社工常規化

政府於2019年初透過獎券基金撥款推出為期三年的「在學前單位提供社工服務先導計劃」(下稱:計劃),並於早前將計劃延長半年至2022年7月,提供駐校社工服務以辨識及服務有需要學童及其家庭。本處認為,社工能協助所駐學前單位加強識別有福利需要兒童的敏銳度,亦能為懷疑虐兒或正面對其他危機的家庭直接提供支援和危機介入服務。為了讓有需要兒童及其家庭能繼續適時獲得跟進,本處認為政府應加快檢討步伐,爭取在餘下不足一年的時間讓服務可以常規化,並預留充足時間予營運機構挽留有經驗的社工及辦理與服務相關的行政安排。

 

4.4. 加強「保護懷疑受虐待兒童多專業個案會議」(多專業會議)的效能

現時懷疑兒童受虐待事件經「多專業會議」討論並定性為虐兒個案後,會擬定該個案的福利計劃,包括一系列的具體措施,以增加個案家庭在保護兒童及管教上的能力。然而,現時的「多專業會議」並無任何權力要求相關家庭去執行福利計劃,相關家庭的參與只屬自願性質。 雖然專業人員可以申請照顧及保護令(care or protection order),但此舉等同剝奪了父母對兒童的監護權,故只適合在兒童安危受到明顯及持續的威脅下,才會運用的「最後手段」。本處認為,政府應研究加強「多專業會議」的權力,包括要求出現兒童受虐事件的家庭強制參與課程或治療,以加強他們面對自身困難及改善管教的能力。

 

4.5. 加強專業培訓及社區教育

保護兒童是整個社會的責任,專業人士、鄰里、家庭在當中均有重要的角色。雖然業界普遍認為對虐兒事件應以「零容忍」的態度去處理,但對「虐兒事件」的認知,例如在「體罰」、「獨留在家」、「精神虐待」、「疏忽照顧」等存在著不同的理解和差異;另外,業界亦需顧及不同族裔的文化對保護兒童的理解。本處認為,政府有必要增撥資源並主動為業界提供更多培訓及交流的機會,同時就保護兒童免受各種形式的虐待、及出現虐兒事件的家庭的需要等,進行持續及全面性的公眾教育,尤其是對一些資訊上較為匱乏的多元文化族群。

 

三、制訂強制舉報相關法例的考慮事項

為保護兒童,舉報懷疑虐兒事件本是公民責任。而作為與照顧兒童相關的各個專業,更應於守則內加入相關要求,並配以專業紀律方案。然而,本處認為應在上述配套得以完善後,才是就強制舉報立法的適當時機。而在制訂有關法例條文時,應作出以下考慮: 

 

1. 清晰定義重要概念

條文必須對「有造成嚴重傷害的迫切風險」、「沒有按照責任舉報個案」等概念及行為有清晰的界定,並輔以具實證基礎的執行指引及評估工具,讓不同專業或背景的強制舉報人員能確知自己的行為是否合乎法例的要求。此外,條文亦應就「真誠舉報」劃定準則,以便強制舉報人員能夠確知符合「真誠舉報」的基本條件,以保障自身免因守法而陷入訴訟之中。

 

2. 清晰的舉報程序

條文必須對舉報程序有清晰的描述,並包括以下各點:

  • 強制舉報人員應該在確認懷疑虐待事件後甚麼時間內作出舉報?
  • 接收舉報的單位及其他牽涉的角色為何?
  • 完整的舉報應具備甚麼資料?
  • 在甚麼條件下可被視為已完成舉報?

 

3. 清楚說明可獲豁免的情況

強制舉報人員可能會因為一些特殊狀況而延遲舉報/不作舉報,例如舉報可能引起激烈的反抗甚至影響到受害者/舉報者或其他人的安危、暫時不作舉報可能有利於受害者接受治療、有合理理由相信個案已經由其他途徑作出舉報等等。政府制定法例期間應仔細考慮各種可能性,並於條文中詳列可接受的豁免條件。

 

4. 充分研究指定強制舉報者的原則

本處留意到在指定強制舉報人員方面,各個已就強制舉報立法的地區有相當的差異。例如美國維珍尼亞州劃定受薪的專業人士或被委派職務而會接觸到兒童的人士為強制舉報人員,包括營地職員、體育教練等;而南澳州將義務參與職務下而會接觸到兒童的人士都劃定為強制舉報人員,如宗教團體的義務導師等;一些地方則劃定指定類別人士為強制舉報人員,一般包括警務人員及宗教團體人士等。本處認為,政府有責任整理各種劃定方法背後的原則,並研究當中的優劣,以促進持份者的參與及討論,而非簡單地以「由政府監管或行業自我監管的專業人士」劃定強制舉報人員。

 

5. 合乎比例的罰則

根據立法會秘書處資料研究組(2020年12月)作出的資料搜集,澳洲大部份地區會對沒有按法例通報的強制舉報人員處以罰款,而在強制舉報法例生效的20年間,舉報個案已增加了337%,可見以非監禁方式作懲處已能有效鼓勵舉報懷疑虐兒個案。而勞福局於諮詢文件中所引述的澳洲維多利亞州,實際上是以最高罰款1,817.4澳元作為沒有按法例舉報的懲處7,而文件中提及的3年最高監禁則與另一條名為「Failure to disclose offence」8的法例有關,用以在「成年人沒有就兒童受性侵犯個案作出舉報」時進行檢控的法例。此外,在包括維珍尼亞州在內的一些美國州份,雖然沒有另行立法處理一些較嚴重的罪行,但就清楚列明只在牽涉「強姦、雞姦、物件性插入(object sexual penetration)」9等嚴重個案下,才可能以非重刑罪(misdemeanor)10判處最高1年的監禁。本處認為,強制舉報機制的最高罰則應以罰款處理,並增加其他以加強專業能力為目標的要求,如強制參與培訓,便足以警惕強制舉報人員的意識。

 

誠如諮詢文件所述,強制舉報機制下,當局收到的舉報勢必增加,在發現更多需受保護兒童個案的同時,亦必定會引伸至一連串資源上的考慮。不過,本處認為這亦是一個時機,讓持份者與整個社會合作,探討現有系統的問題,改善不足之處,讓兒童得到更佳的保護及支援。故此,本處期望政府能在是次諮詢當中,補充欠缺的資料,並向各持份者了解機制應有的相關配套,以便制訂計劃及投入資源,為正式立法創造適合的條件及時機。

 

 


 

 

1加拿大法律博士KAYLA Gordon認為舉報率長期偏低的原因包括:法例對於「有需要受保護兒童」的定義含糊,而舉報門檻亦過於空泛,以至在評估上上出現困難;對於舉報者的保障不足,可能因為錯誤舉報而引致法律上的風險;強制舉報人員可能因為對保護兒童系統缺乏認識,或者因為一些負面的舉報經驗,而對系統的效能欠缺信任;以及一經舉報,將可能破壞原本能為被舉報家庭帶來好處的具信任的專業關係,可能為兒童的福祉帶來反效果。

2美國衞生福利部針對有物質濫用問題影響的家庭及兒童的需要,成立了國家物質濫用及兒童福利中心,負責制定一系列指引,並配以培訓去促進不同專業及服務間的協作(參考:https://ncsacw.samhsa.gov/collaborative/building-capacity.aspx)。

3內部數據,包括因年齡/地區不配合、及未能處理孩子需要等原因而未能成功配對。

4內部數據,包括因沒有合適的寄養家庭、及未獲中央轉介組提供寄養家庭等原因而未能成功配對。

5按社會福利署提供的數字,本港於2021年6月共有寄養家庭953個,而2021年年中人口數字為7 394 700;英格蘭於2020年3月共有寄養家庭44,500個(參考: https://www.gov.uk/government/statistics/fostering-in-england-1-april-2019-to-31-march-2020/fostering-in-england-2019-to-2020-main-findings),而人口約為5 598萬;美國華盛頓州於2020年約有寄養家庭共5000個(參考:https://www.fpaws.org/in-the-news/reports/),而同期人口為7 705 281。

6按社會福利處網站顯示,截至2021年6月底的寄養家庭數量為953個,而據智經研究中心(2018)(參考:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/742)的記錄,2017年3月共有合資格寄養家庭899個,4年間的淨增長為64,即每年平均16個。

7維多利亞州的最高刑罰為10個「penalty points」,每1個「penalty point」等於181.74澳元,故最高罰款額為1817.4澳元(參考:https://providers.dffh.vic.gov.au/mandatory-reportinghttps://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/about-sentencing/fine)。

8條例清楚列明任何成年人,如獲得資訊使其合理相信(reasonable belief)另一成年人對一名16歲或以下的未成年人作出性侵犯(sexual offended),而不作出舉報即屬違法(參考: https://www.justice.vic.gov.au/safer-communities/protecting-children-and-families/failure-to-disclose-offence)。

9參考:https://law.lis.virginia.gov/vacode/title63.2/chapter15/section63.2-1509/ 

10美國司法制度將罪行區分為重刑罪(felony)及(misdemeanor),而香港已於1991年7月1日取消有關的區分。第一類非重刑罪(Class 1 misdemeanor)分為1至4級,第1級雖為非重刑罪中最嚴重的,但若當事人沒有刑事紀錄,有權向法院申請取消該次的刑事記錄(expungement),而法院要推翻有關申請,則要主動提出充分理由,而且相關記錄一般並不影響專業資格(參考: https://www.tkevinwilsonlawyer.com/faqs/can-a-misdemeanor-be-removed-from-my-record.cfm)。

 

 


 

參考資料:

  1. Kayla Gordon, Good Intentions, Questionable Results: The Shortcomings of Mandated Reporting For Child Maltreatment, 2019 9-1 Western Journal of Legal Studies 1, 2019 CanLIIDocs 5, https://canlii.ca/t/2dsk, retrieved on 20-08-2021
  2. 立法會秘書處資料研究組(2020年12月)<強制通報懷疑虐待兒童個案>,取自https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-2021ise08-mandatory-reporting-of-suspected-child-abuse-cases.htm
  3. Virginia Government (2021), VIRGINIA LAW 63.2-1509. Requirement that certain injuries to children be reported by physicians, nurses, teachers, etc.; penalty for failure to report, https://law.lis.virginia.gov/vacode/title63.2/chapter15/section63.2-1509/, retrieved on 20-08-2021
  4. Victoria State Government (2021), Mandatory Reporting, https://providers.dffh.vic.gov.au/mandatory-reporting, retrieved on 20-08-2021