本頁更新於 2017-11-27 11:09

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整筆撥款審計報告系列之一:審計的迷思

重視數據的人會說:「讓數字說話」,但看過剛出爐的整筆撥款審計報告,或會發現數字其實是啞巴,如何運用和演繹,很大程度被代言人主宰。

整筆撥款審計報告的公布時間,剛好碰上政府高調地展開整筆撥款津助制度檢討,無論時機上是巧合還是悉心鋪排,各界都有所期待,期望報告內容會對檢討方向帶來啟發。

綜觀是次審計的範疇,涵蓋了財務監察、機構的自我評估機制、社署執行監察工作的表現和機構的管治及管理情況,甚至對2008年進行的整筆撥款津助制度檢討也進行了審查和評論,驟眼看的確十分全面。

然而,只要內行人細心研讀整份報告,再配合對現存制度的認知,卻會感到這次審計就像是用放大鏡去研究一座森林,帶領讀者集中留意森林內這裡的一片枯葉、那邊的一片焦土,至於森林的管理者是否得到足夠資源去打理好每一個角落,又或是過去多年一直在與惡劣天氣搏鬥,這些背景因素的探討,似乎不是審計報告會同時考慮的重點。

以報告的4.6至4.25節為例,內容是有關嚴重殘疾人士家居照顧服務和嚴重肢體傷殘人士綜合支援服務,當中羅列了兩項服務在2015-16和2016-17年度的服務數據,旨在點出該兩項服務雖然個案量超標,但服務使用量卻未能達標,表現「明顯欠佳」,應予考慮「微調」撥款。

可是,報告並未提及上述兩項服務都是近年以競投方式產生的。可以想像,服務人數達標而服務使用量遠低於預期,根本原因可能就是競爭性投標的惡果,雖說服務是以「定價」方式批出,但社署在審批標書時會以機構承諾的服務輸出量計分,承諾的數字越高,勝出的機會就越大,當中有可能忽視了影響服務使用者日常使用服務頻密程度的客觀因素,以至最後協定的服務量水平不切實際。反之,多項自整筆撥款制度開始前已存在的服務,接近二十年來再沒有依照當年的規劃機制按人口比例予以擴展,服務量長期「爆煲」,卻未見審計報告建議社署應按多出的服務量上調撥款,反倒建議要留意這些服務有否制定服務成效指標。

再者,在「管治及管理事宜」一章中,報告竟以極短的篇幅分析非政府機構員工流失率高企這個牽連甚廣的課題,在5.24至5.32節之間,列舉了好幾項沒有關聯的簡單數據,在缺乏因果關係的證據之下,作出一些純粹是有「可能」的推論,繼而建議社署應促使機構議定4個與人力資源相關而尚未納入《最佳執行指引》的項目,直接把員工流失問題與機構的人力資源管理掛鉤,完全撇除探討機構的所得資源是否足夠挽留資深員工這個基本問題,亦漠視其他因素,包括某些職位(例如護理人員)的供求失衡、因同工不同酬而導致資深社工流向提供較佳薪酬福利的社署、機構需履行向定影員工的合約承諾等等。

審計署的工作開宗明義是進行「衡功量值式」的審計,英文是Value for Money Audit,簡單來說就是要找出是否物有所值。只是,審計報告往往只集中指出管理上的不足,未見有探討為何預期中的價值未能發揮,更從不提及「物超所值」的表現。假如政府今次檢討整筆撥款津助制度時過度參考此審計報告,鑽進各章節的不同脈絡之中,恐怕會有迷失方向的危機。

 

【第十五期】 2017年11月27日