香港基督教服務處 倡導及研究

香港基督教服務處
本頁更新於 2014-10-31 12:18

香港基督教服務處
就《歧視條例檢討》提交意見

2014/10/31

香港基督教服務處 (下簡稱「本處」)是一個植根於香港的社會服務機構,多年來致力建立一個仁愛、公義的社會。服務處一直為有需要人士提供適切、專業、真誠的優質服務,對弱勢及被忽略的社群尤為關注,並以「社會仁愛公義、人人全面發展」為願景,為市民及社會締造希望、倡導公義、牽引共融。

本處希望,不論有否條例保障,任何人、任何特徵都不再受到差別對待。因為本處深信,人生而平等這理念,超出條例所能保障的範圍:不受條例保障的特徵,不表示社會就能對之作出歧視。故本處認同是次諮詢「更充份保障市民免受歧視」及「促進平等主流化」的大原則,更期望在檢討歧視條例以外,平機會及社會各界能更重視原則性的「人權」、「平等機會」社會教育,而非限於某類特徵的反歧視教育工作。本處必須指出,保障某類特徵免受歧視,不表示認同或鼓吹該類特徵,本處尊重差異,但不一定全部認同。

本處十分認同平機會就歧視條例及如何更有效消除歧視作出研究,期望社會各界能透過共同參與,對促進平等、消除歧視有具體確切的討論,凝聚共識。

合併現時條例(諮詢問題1)

相比應否合併現時所有歧視條例,本處更關心的,是未立法但已醞釀多年的特徵(如年齡、性傾向等),會否因要進行現有條例合併而受到影響。若新保障以現時分開立法的方式進行,則理應可按其原有進度展開立法及諮詢工作,不受其他條例影響;但若現有條例需要合併,則新增的保障特徵要如何推行立法,甚至需否推倒重來,仍有待評估。現有條例,亦有不一致、有待完善及具爭議的地方,合併或有可能影響使各項保障更完善更成熟的改革。另外,本處亦關心合併後,社會或有可能集中於某類特徵,或將現有各項保障特徵上的關注模糊化。本處希望,在合併法例的同時,平機會能對各項特徵在資源上的投放作出承諾。

在現有保障不被減少的前提下,合併的大方向可行,但現在未必是最佳時機。本處更關心的,是合併動作對現有條例的完善、其他特徵納入保障、及社會教育上的影響。這些考慮,可能較諮詢文件所述「能簡化條例、減少不必要地重複、分開四條條例致不易於使用、不時需要分別查考」的合併理據,更來得重要。

事實婚姻及相關項目(諮詢問題6、9、70、71、72、73)

本處尊重婚姻制度,確認一夫一妻為家庭的主要組成部份,婚約是由一男一女組成的契約,是愛、忠貞、承諾之體現。婚姻是組成家庭的基礎和根據,是社會倫理架構組成之基本單位。男女雙方選擇進入婚姻關係,簽署結婚證明,為的是雙方藉此確立兩人關係,互相承諾履行婚姻義務,受到法律承認及保護。

但在本處的信念以外,本港確實有一些伴侶選擇同居,過著與夫妻無異的生活,但因各種原因並沒有註冊結婚。香港作為一個多元社會,需要尊重不同人士的取向及合法選擇。故本處認為在保障不同人士免受歧視的大原則下,修訂條文令不同婚姻狀況人士免受歧視原是一個值得考慮的方向。

然而,香港社會對「事實婚姻」作為法定關係的概念非常陌生,亦不見在定義上有共識。但在法例上,如何決定「擁有一段如夫婦般共同生活的真正家庭基礎關係」,卻必須清晰。儘管平機會引用澳洲的《1901法案釋義法案》就事實婚姻關係的定義,但具體的細則及定義在諮詢文件卻沒有提及或作出建議,這令市民對建議存在不少隱憂。在8項考慮條件中,各項均難以核實其真實性及穩定性,使事實婚姻之界線含糊及多變。當一對伴侶所提供的資料不一,而關係確立的時間亦難以界定,便很容易造成社會資源之濫用或出現瞞騙情況。

認證事實婚姻的方法,與傳統的婚姻註冊將會有很大的不同。傳統婚姻,只需要男女二人公開宣誓,便成合法夫妻,是一個承諾,沒有證明二人曾否進行某類活動的需要,當局只需對懷疑假結婚個案作調查。而諮詢中的事實婚姻,每一個案都需要基於一定的事實,才能進行認證。而核實的過程,亦需要有清晰的時效和定義,才能有理有據地客觀處理,承認此類關係的法定地位。

另一方面,是次諮詢,並無正面提及同性關係是否納事實婚姻的範疇。而社會上出現巨大的爭議聲音,其中一項便是此建議必定牽涉到同性關係的爭議。但觀乎香港社會,社會上的討論仍十分片面,主要在於消除對同性關係的誤解,但其他方面的影響,如男女價值觀、性取向、倫理價值、尤其對下一代的影響等,仍未作出深刻之討論。若透過歧視條例的諮詢,且只是由「事實婚姻」因沒有提及性別上定義,而模糊地所衍生出來法律解釋,便確立了這項包括家庭、司法在來的社會制度轉變,實在過於武斷。

本處極其希望所有人都能免受歧視,但以上提及的爭議,已超出歧視的範疇,亦不是立下歧視法就能解決的問題。所牽涉的範疇實在太大,不適宜單單透過歧視條例的討論,就確立此轉變。故此,在未可確立此轉變前,諮詢問題71及72中關於修訂依靠生殖科技服務或領養的條文,由於是為一個家庭刻意加添一名兒童,是牽涉一個兒童之生命,在保護兒童,以兒童為本的大原則底下,如何為兒童安排一個合適之家庭,因為這亦不單是歧視範疇的問題,實在需要謹慎地再討論。

本處樂見平機會藉諮詢加強公眾人士對「事實婚姻」概念、定義及實施後相關影響的認識及討論。本處希望疑慮得以釋除,「事實婚姻」關係的定義得到社會人士的共識,確立有效的法律認證機制。因為這些人士其實同樣會有照顧家庭的責任,其付出的時間、精神理應與其他家庭分別不大。故此,本處認為在保障不同人士免受歧視的大原則下,家庭崗位歧視的範圍亦可考慮擴大至保障不同婚姻狀況的人士,以令社會不同的人士有更平等對待。

促進平等主流化 (諮詢問題40、41、49及51)

本處原則上支持平機會有關促進平等主流化的建議。相比目前聚焦於個別歧視投訴才採取改善措施,規定所有公共機構在行使職能和制訂政策上有法定責任消除歧視及促進平等機會是相當的積極的做法。公共機構亦應有責任主動促進受保障特徵人士和沒有相關受保障特徴人士間的良好關係,積極推動建立平等社會。

雖然,政府有在性別歧視及種族歧視條例實施後,製訂促進性別主流化清單及促進種族平等的行政指引,然而指引對公共機構卻欠缺法定效力。非強制性執行的結果,是造成不同機構、不同單位,甚至單位內執行職務的人員在跟從清單或指引上有程度的差異。例如本處的少數族裔服務對象,便曾在不同公共部門遇到個別人員拒絕爲他們安排翻譯服務的情況。又如指引鼓勵公共機構評估他們的政策及措施,是否會影響到爲不同種族提供平等使用公共服務的機會,並在過程中適當地徵詢持份者意見,但本處的服務經驗卻發現公共機構未必會有系統地收集少數族裔使用服務的數據。在2014學年推行的「中國語文課程第二語言學習架構」,教育局便未有積極諮詢少數族裔家長及學生,而他們卻是整個架構下受影響的最大持份者。即使,指引提及公共機構應監察及檢討措施落實情況,但各部門並無必然責任就其實施清單或指引的具體狀況,定期向社會公布,讓社會人士監察其推行狀況。

即使狀況欠理想,社會人士也只能透過個別投訴處理,實未能有效規管公共機構作出積極改善行動。因此,本處認為應強制所有政策局、政府部門及其他政府法定機構執行法定責任促進平等主流化,要求它們制訂促進平等計劃,詳列有關促進平等的措施,有關計劃應公開讓社會人士知悉。計劃內容應包括:

  • 評估現有職能及政策,及建議的政策是否能達至促進平等
  • 監察政策對不同受保障特徵人士在促進平等上的影響
  • 列明具體成效指標、跟進時間及負責人員
  • 有系統地收集相關數據,以評估成效及分析不同受保障特徵人士的需要
  • 至少每年發佈資料,以證明各部門已履行平等責任
  • 爲各級、各工種甚至外判服務人員提供訓練,並製定執行工作上促進平等的守則

此外,本處建議由平機會作爲一獨立監察組織,具法律效力地監察公共機構履行責任的情況。因此本處亦同意文件第49及51題,即賦予平機會明確權力去監察政府現有及建議中的法例及政策,及政府在平等及歧視事宜上是否符合國際人權責任。並且讓平機會可與相關機構締結具約束力的承諾書或合約,以規管公共機構積極採取促進平等的政策及措施,且能就違反承諾書或合約提出法律程序。而政府亦應合理地投入資源予平機會及所有公共機構,推行促進平等的措施。

本處亦認爲將特別措施相關條文定位為促進實質平等的措施而非列爲例外情況是合理的做法,故同意諮詢文件第5.18節有關特別措施的定義。

另外,由於諮詢文件引用的例子包括學校,本處希望當局在條例具體諮詢時,能建議如何定義「公共機構」,又或是否直接如《防止賄賂條例》般,以列舉的方式指名涵蓋機構。

國籍及公民身份(諮詢問題11-16)

本處一直致力於消除任何形式的種族歧視。更認同只要是共同生活於香港,不論任何國籍、種族、膚色、世系或人種均應免受歧視。依此原則,任何能進一步使在香港生活的人免於種族歧視且受更明確的法律保障,本處均原則上支持。現時平機會擬把《種族歧視條例》的保障範圍用更廣泛的定義進行涵蓋,並用更符合國際標準的角度就香港居民或相關身份給予定義,期望進一步使來自任何其他國家,甚或國內的新移民和旅客其權利能被保障,方向實屬正確。觀乎是次諮詢文件有關種族歧視條文修繕的大原則,相信普羅大眾應會接納。本處擔心的,是居住年期規格廢立及針對內地新移民或遊客的論證方式以助解釋條文,在現時愈演愈烈的中港矛盾情況下,相信只會令部份港人心生更深的疑慮。

在現時《種族歧視條例》中,例外情況訂明是否永久性居民、居留權、居住年期等的歧視並無保障。但本處認為,只要符合《基本法》第24條及《入境條例》而獲享居留權的永久及非永久性居民,均應被納入《種族歧視條例》的保障範圍。本處的前線服務經驗,實在切切實實的感受到新來港人士受到巨大的不平等待遇。故此,本處尤其關注新來港人士的歧視問題。而事實上,是次《種族歧視條例》檢討諮詢期間,特別是關乎新來港人士的權益一環,在坊間觸發不同程度的爭拗。

大眾的指涉對像幾乎一面倒衝著內地來港居民而來,對來自其他國家的移民則鮮見激烈反應。部份原因,是平機會在諮詢文件內著眼於港人的痛處:以中港兩地人民關係緊張、福利分配矛盾為修例的依據及例證,例如特舉引起部份港人不滿的【綜援撤限】案作例子。這種處理方式不但未能使港人對日趨符合國際標準的《種族歧視條例》定義有正確的認識,更使部份市民忖量政府是希望運用《種族歧視條例》解決中港矛盾,甚或是幫助大陸政府進一步「同化」香港的手段。

本處認為,反歧視移民政策的最終目標,是希望使移民身份在被確立後能更易融入社會。新移民及其下一代,是社會未來人力發展的要源。若只短視地關注節省公帑、福利資源搶奪、且聚焦於現時小數文化修養仍待改善的國內來港人士,而對《種族歧視條例》的修繕造成影響,實屬不智。

有見及此,本處呼籲平機會在正式更新條例之先,除了需向公眾進一步說明修繕的目的並不純粹為保障內地來港人士或遊客外,更應要求港府向公眾交代如何有策略地協助新移民融入,強化其歸屬感及認同感。更要清楚援引數據,協助撕去對內地新移民作為經濟包袱的負面標籤,只有如此,才能正確彰顯《種族歧視條例》的意義。

授課語言(諮詢問題38)

本處認爲應廢除種族歧視條例於教育和職業訓練範疇的授課語言方面的例外情況。語言障礙對少數族裔參與社會的影響至為深遠,中文及英文既然皆是香港的法定語言,在合理情況下為少數族裔提供以英文授課的課程才可更確保他們能有公平學習的機會。本處欣賞平機會向來積極關注改善少數族裔在教育上的狀況,期望平機會日後仍密切關注教育局推出包括「中國語文課程第二語言學習架構」的措施,並研究製定教育相關的實務守則。

以英文授課來確保不同族裔能有公平的學習機會,原是多年來的社會共識與期望。但現時社會在授課語言上的討論,卻集中於粵語和普通話的爭議。本處期望,當局能為粵語及普通話的爭議作出澄清,及將之與此諮詢問題切割,以免粵普爭議影響社會已有的共識。

條例應涵蓋政府職能(諮詢問題35)

本處認爲歧視條例應明確涵蓋政府職能及職權,使包括種族在內的受保障特徵,在政府機構執行及行使職權時不被歧視。

直接懷孕歧視(諮詢問題18)

本處同意直接懷孕歧視不需有比較者,因只有女性才會懷孕,若工作地點只有一位女性,較難找到比較者。而懷孕可能引起的不適、告假等情況,亦需要受到保障以免受歧視,但在執行上,為免勞僱雙方發生爭拗,懷孕情況是可透過醫生作出証明,勞僱雙方均在知情的情況下,而僱員仍遭受不公待遇,即屬歧視。

平機會職能(諮詢問題44-59)

本處認同平機會需加強職能及權力,以配合更大的社會教育、研究及進行法律程序的需要。本處尤其重視的,是平機會的獨立性及專業性,因為平機會可能要對政府部門進行調查,或協助申索人向政府提出訴訟,故受政府影響的可能,應盡力減至最低。本處要求當局除了實行諮詢問題56建議的「公開讓有志人士申請成為管治委員會委員」外,還應在各個層面增強其獨立性,減低政府的影響力,完全實踐聯合國《巴黎原則》的精神。

在主席的任命過程中,本處認為可以更獨立於政府。根據諮詢文件6.82-6.84段,現時政府會刊登廣告公開招聘,但負責面試及推薦的委員會卻是由政府委任,而管治委員會的委員,則無公開申請或面試的程序。換句話說,現時的做法不能確保主席、委員,及推選委員會,均具合適經驗、獨立性及代表性,推選委員會的成員及其推薦人,更有機會受政府或其他人權以外的因素左右。本處期望,平機會能重新檢視每一個任命環節,再作更全面的建議。

設立人權委員會(諮詢問題60)

基於香港並無單一機構專責促進和監察人權事務,平機會的職權亦只包含部份的人權範疇,故聯合國多次關注香港沒有人權委員會的情況,建議香港設立符合《巴黎原則》的人權機構,這亦是國際主流。可惜經過多年的討論和爭取,政府在設立人權委員會的事宜上仍無寸進,本處期望藉著是次諮詢,可以製造更大聲音,讓政府切實推行,讓人權問題在一個更高的層次得到關注。

是次的諮詢並不具體,只簡單詢問「應否設立」,及要求社會就人權委員會的架構及職權發表意見,卻沒有任何具體的建議供討論,本處表示失望。期望下一輪的諮詢,可以有更具體確切的建議。

有關是次諮詢的安排

是次諮詢,平機會提出大量諮詢問題及建議,涉及多個範疇,當中更不乏具爭議的項目如事實婚姻、國民身份、來源地、遊客等。本處明白進行一次公眾諮詢需動用大量資源,但為77個項目進行諮詢,具體結果是大量社會應該關注、具良好意願的議題被忽略,無助社會深入討論、提出問題、完善建議及凝聚共識。此情況在三次的公眾諮詢會尤其明顯,就是絕大部份議題只集中於中港矛盾的爭論。在撰寫本文件的過程中,本處發覺不少建議都有巨大的討論空間及社會性影響,卻被其他更大的爭議導致公眾未能展現與其影響相應的關心。本處期望,在各項目的落實階段,將可以有更確切的諮詢內容,及更理想的諮詢安排,以讓社會有更具體、更充份的討論。

對於來自社會各界就是次諮詢提出的質疑及陰謀論,本處看不到平機會有盡上釋除社會疑慮、向公眾解釋的責任。公眾諮詢只集中討論個別爭議,卻仍無法釋除社會疑慮,雖不全是會方的責任,但會方實應在更多渠道上作澄清(如報章撰文、團體交流會等),而不是任由錯誤觀點及陰謀論發酵。

重視人權教育

法律只能限制和制裁歧視行為,卻不能令人互相尊重。人權教育才是最根本的消除歧視方法。可是,香港政府一直在人權教育上的投放極度不足,如於2007年解散人權教育工作小組,寧願賠錢也要取消港大進行中的香港人權意識普查等。根據教育學院的調查,有「多達四成通識科教師表示人權知識不足以教導學生」、及「整體受訪教師對人權法治觀念薄弱」的結論,通識科以外的教師,他們對人權知識及掌握,實在更難想像。而根據2011年立法會文件,當局在國民教育的投放,動軏以億元計,但撥給公民教育委員會進行人權教育的開支,卻只得三十萬。本處十分希望,平機會在處理歧視條例以外,能更重視社會教育的工作,及推動政府在人權議題上的重視和資源投放。

本處樂見平機會於是次諮詢中對提高保障,消除歧視的意願。本處希望,不論有否條例保障,任何人、任何特徵都不再受到差別對待。

本頁完