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本頁更新於 2008-04-22 15:37

基督教服務通訊

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295期 2008年3月

評論

「非經常」的財政預算案

政府財政預算案在一片掌聲中公布,曾俊華司長的第一份功課,可算順利完成。這或可多得政府錄得超乎理想的盈餘,因而可以大方派糖,使大眾都得益。但在掌聲背後,卻也潛藏了一絲絲的隱憂,值得我們關注。

在財政預算案中,曾司長認為人口老化是香港未來要面對的重大挑戰之一。其理據是,由於人口老化,『現時每2名長者大約由12名工作年齡人士支援,到2033年,每2名長者便只有約5名工作年齡人士支援,即每名工作人士的擔子會加重超過一倍』。

長者人口比例按年上升,這是不爭的事實。但除了數目之外,未來長者人口的素質,其實也應在制定公共政策時加以考慮。

簡單來說,到2033年時的長者背景(即現時40歲或以上的市民),已經和現時的長者有很大分別。按2006年中期人口統計的結果顯示,40至50歲的市民,其教育程度已很高。例如40至44歲的市民中,便有22.6%是有專上教育程度的;而現時65歲或以上的長者擁有大專程度的則只有6.2%。又例如現時40至44歲的市民中,便有5.9%是屬於專業人員,14.5%屬於經理及行政人員。

如果單看長者人口,素質不斷改善的趨勢也十分明顯。在1996年,有15%的長者屬於經理及行政人員;到2006年,比例上升到19.5%。但在同一時期的全港人口屬於經理及行政人員的比例,卻由1996年的12.1%,下降至2006年的10.8%。因此,25年後的長者,是否真的會成為社會的包袱,其實是一個疑問。

因此,單看「老年撫養比率」(即65歲或以上人口相對每一千名工作年齡人口的比例),而不去考慮長者人口的素質變化,便有可能在制定公共政策時有所偏差。事實上,假如真的要用「撫養比率」這個太簡單的數字來考慮社會的承載力,也應該考慮「總撫養比率」(即「老年撫養比率」加上「少年兒童撫養比率」)。我們會發現,「總撫養比率」不是在增加,反而是減少。1996年的「總撫養比率」是401,但在2006年則下降至353。換句話說,社會整體對「撫養」有需要的人士(在這個例子是長者及少年兒童)的擔子,其實是減輕了而不是增加了。

除了上述問題之外,其實整份財政預算案最值得關注的地方,在於其概念上的含糊不清。其中最明顯的例子,是沒有清楚界定財政儲備的功能是甚麼。財政儲備佔本地生產總值的比例,將由2008年的27.7%上升至2012年的32%,達到7,233億元。究竟財政儲備是否愈多愈好?其作用是否只作為捍衛港元之用?政府是否應制訂一個「最合宜」(Optimal)的比例呢?

另一個問題是,財政預算中提出的措施,大多是一次過或有時限性的。雖然政府認為這『不會對未來的公共財政造成重大影響,亦不會引致結構性赤字,因此符合可持續性的原則』;但這其實反映了一個更根本的問題。究竟我們著重的,是單單在財政上的可持續性,還是政府服務的可持續性?

而這種對財政上不能持續的擔憂,其實也反映了對「經常性」和「穩定性」這兩個概念的混淆。即使在經濟狀況良好的情況下,政府通常也只會推出有時限性而不是有長遠承擔的措施,其理由往往是好光景並不是「經常性」的。這便是將「不穩定性」等同於「非經常性」的概念上的毛病。其實,政府很多的收入(例如賣地收入和印花稅等),雖然金額會隨著經濟週期而出現不穩定的特質,但這些收入來源卻是「經常性」的。因此,在經濟循環中,要調節的是服務的規模,而不是索性以「非經常性」的服務來照顧「經常性」的需要。政府不肯為社會福利制訂出明確的藍圖,便是這種因概念混淆而致見步行步和缺乏承擔的表現的最好例子。